Geplaatst door: Wij Maken Nederland vr 15 dec

Next Governance essay: Naar een nieuw governancemodel

Farid Tabarki – founding director van Studio Zeitgeist

Jouke de vries – hoogleraar Governance and Public Policy aan de RUG


 

Het metropoolplatform: de volgende generatie probleemgeoriënteerd bestuur 

 

Het stedelijk gebied moet over zijn grenzen heen kijken en bij problematiek met diverse facetten het achterland betrekken. Jouke de Vries en Farid Tabarki doen een aanzet tot een nieuw model van governance waarbij lastige problemen op een grotere schaal dan de gemeente worden aangepakt. Tijdelijk, en op projectbasis, met een zorgvuldig ontworpen vorm van participatie van betrokkenen.

 

De noodzaak van besturen over grenzen heen

Grote steden gonzen van de creativiteit, internet trekt zich niks aan van landsgrenzen en Europa en de Europese regio’s worden een steeds logischer schaal om strategie uit te zetten. Ook de gemeentegrens is niet zaligmakend: er zijn tal van maatschappelijke vraagstukken die veel vruchtbaarder in een groter (of juist een kleiner) verband kunnen worden aangepakt. Regionale samenwerkingsverbanden zoals de Drechtsteden en de regio rond Zwolle zijn een goed voorbeeld daarvan. Een ander voorbeeld zijn de Metropoolregio’s: de Metropoolregio Amsterdam (MRA), de Metropoolregio Rotterdam Den Haag (MRDH) en de Metropoolregio Eindhoven (MRE). Ook in de perifere regio’s van ons land zijn zulke ontwikkelingen relevant. Deze samenwerkingsverbanden zijn groter dan de gemeente, dikwijls kleiner dan de provincie of vallen ermee samen.

De nationale overheid is steeds minder in staat om sturing te geven aan maatschappelijke processen en dus ook niet meer aan de ruimtelijke planning. Zelfs het woord planning is verdacht. Door digitalisering en globalisering doet de nationale staat er minder toe. De nationale staat raakt bevoegdheden kwijt aan internationale organisaties en decentraliseert verzorgingstaken naar het lokale bestuur. De oplossingen worden vooral gezocht in gemeentelijke samenwerkingsverbanden, de kracht van de grote steden en het leiderschap van hun burgemeesters. Nadat in het verleden grote delen van de bevolking uit de steden naar het platteland trokken (suburbanisatie) en er Vinexwijken werden aangelegd, is er op dit moment sprake van een omgekeerde ontwikkeling (urbanisatie). De mensen trekken weer in groten getale naar de steden, die daardoor te maken hebben met enorme bouwopgaven. Den Haag gaat bijvoorbeeld de hoogte in, terwijl Amsterdam het oude Westelijke havengebied gaat gebruiken om een stad van de omvang van Haarlem aan te leggen. Naast wonen worden die steden met grote opgaven geconfronteerd: leefbaarheid, recreatie, groen, economische transities, infrastructuur en verkeer en vervoer.  De uitdagingen van de next economy, die zijn beschreven en geanalyseerd door de politiek econoom Jeremy Rifkin, zijn groot.

 

Groei en krimp

De dominante economische redenering is dat steden de plaats zijn voor innovaties en economische groei vanwege de schaal van de agglomeratie. De steden werken door deze perceptie al een magneet voor investeringen. Amsterdam, Utrecht, Den Haag en Rotterdam krijgen het leeuwendeel en langzamerhand vraagt ook Eindhoven met succes om meer aandacht. De stad voerde een uitstekende lobby bij de laatste coalitieonderhandelingen. Eindhoven wordt als een van de weinige steden enkele keren expliciet genoemd in het regeerakkoord. ‘De mainport-status van de regio Eindhoven wordt samen met de regio uitgewerkt.’ (Vertrouwen in de toekomst, p. 33, en verder pp. 40, 42.)

In de steden gebeurt het; volgens de dominante redering zijn investeringen elders economisch niet efficiënt. Het verplaatsen van rijksdiensten uit de Randstad naar de provincies, zoals dat in het verleden wel gebeurde, is in het huidige tijdsgewricht ondenkbaar. Er zijn daardoor relatief achtergebleven gebieden ontstaan waar wel ruime woon- en recreatiemogelijkheden zijn en rust en stilte, maar waar minder economische activiteiten plaatsvinden. Sommige delen worden zelfs aangeduid als krimpregio’s, de vergrijzing slaat toe en de jongeren trekken weg, naar de grote stad. Door de krimp neemt de dienstverlening af. Deze relatief achtergebleven gebieden kennen diverse economische en sociale problemen. Het begint er bijvoorbeeld op te lijken dat steeds meer criminaliteit zich verplaatst naar het platteland. Er is weinig politie en er staan vele stallen en schuren leeg die uitstekend dienstdoen als hennepkwekerij.

9 krimpregio’s in Nederland

Zorgen dat deze verschillen worden overbrugd door een besturen over grenzen heen, is hard nodig.

In het noorden van het land bestaat al sinds 1998 de Regio Groningen-Assen, waarbij over de grenzen van gemeentes en provincies heen op vrijwillige basis een vruchtbare samenwerking plaatsvindt. De context veranderde sterk: van economische groei en een grote behoefte aan woningbouw naar tijden van minder bedrijvigheid en krimp. Het onderlinge vertrouwen en de behoefte tot samenwerking is gebleven, neergelegd in een heldere bestuurlijke visie.

Onze premier heeft intussen gezegd dat je voor visie naar de oogarts moet. Hoewel een gesloten maatschappijvisie (‘een blauwdruk’) niet nodig is, denken wij dat de premier er zich iets te gemakkelijk van afmaakt. In een periode van politieke, economische en culturele transformaties is visie op zijn plaats. Op bestuurlijk terrein dreigt Nederland ‘government’ te blijven, terwijl het ‘next governance’ zou moeten zijn. Op bestuurlijk en politiek niveau is er een dringende behoefte aan visie en nieuwe modellen van sturing. De ideeën daarvoor zijn beschikbaar.

 

Op bestuurlijk en politiek niveau is er een dringende behoefte aan visie en nieuwe modellen van sturing.

 

‘Denkend aan Holland zie ik brede rivieren / traag door oneindig laagland gaan’, dichtte Hendrik Marsman. Een ode aan het landschap, maar tegenwoordig helaas een geschikte metafoor voor het ambitieniveau van het bestuurlijke en ruimtelijke denken. De bestuurlijke werkelijkheid is incrementeel: het is voortmodderen. De tijd is echter rijp om de werkwijze van de overheid wat grondiger aan te passen.

 

Regeerakkoord

Het regeerakkoord van Rutte III is een mengeling van partijpolitieke wensen en departementale opvattingen. De tekst is in feite een opsomming van bullet points, waarschijnlijk een combinatie van Powerpoint-presentaties van ambtenaren van diverse ministeries. Er is geen duidelijke visie op Ruimtelijke Ordening, hoewel de urgentie van enkele punten van het papier druipt.

Het regeerakkoord Vertrouwen in de toekomst van het derde kabinet Rutte bevat vier hoofdlijnen van beleid:

1. investeren in voorzieningen die van ons allemaal zijn,

2. hervormingen voor zekerheid en kansen in de nieuwe economie,

3. een ambitieus klimaatbeleid en

4. een herkenbaar Nederland in de internationale politiek.

 

Bij het onderwerp wonen, verduurzaming van de gebouwde omgeving, bij economie, innovatiebeleid en vestigingsklimaat, bij klimaat en energie wordt duidelijk dat er grote transities nodig zijn. De bestuurlijke oplossingen en instrumenten die daarvoor nodig zijn worden niet expliciet genoemd. Wel is de worsteling rond de bestuurlijke organisatie duidelijk. De Nationale Omgevingsvisie (NOVI) is in de maak. De nieuwe Omgevingswet geeft ruimte voor experimenten. De regio wordt opvallend vaak genoemd als bestuurlijk schaalniveau zonder dat het kabinet een duidelijke keuze maakt tussen de bestaande bestuurslagen. De regio wordt opvallend vaak genoemd in het regeerakkoord. Het rapport Maak Verschil van de commissie Van Zwol heeft belangrijk werk voor de regio gedaan.

Het Regeerakkoord zegt het zo: ‘Met de nieuwe Omgevingswet krijgen gemeenten meer verantwoordelijkheden, meer instrumenten en meer vrijheidsgraden in het ruimtelijk beleid en het woonbeleid. Dat biedt mogelijkheden tot regionaal en lokaal maatwerk om te sturen op omvang, samenstelling en kwaliteit van de woningbouwproductie.’ (Vertrouwen in de toekomst, p. 31)

‘Het kabinet werkt met de medeoverheden, corporaties, netwerkbedrijven en andere stakeholders een beleidsprogramma uit voor de verduurzaming van de gebouwde omgeving. Een eerste stap is het opstellen van regionale plannen met gemeenten, provincies, waterschappen en netbeheerders om per regio te komen tot een doelmatige aanpak met een optimale mix van energiebesparing, duurzame warmte en duurzame opwekking”. (Vertrouwen in de toekomst, p. 32)

‘Om regionale kansen te benutten sluit de Rijksoverheid ‘deals’ met decentrale overheden, waarin de partijen zich verplichten om samen aan nieuwe oplossingen te werken. (Vertrouwen in de toekomst, p. 33)

‘Met stedelijke regio’s maken we afspraken over cofinanciering van de verdere uitbreiding van het openbaar vervoer, bijvoorbeeld via lightrailverbindingen (Vertrouwen in de toekomst, p. 40).

Door het neoliberale tijdperk waarin alles wordt overgelaten aan de markt, durven de politici nog geen begin te maken met een samenhangende ruimtelijke visie, terwijl dat in steeds dichter bevolkte Nederland wel noodzakelijk is. Enkele sneeuwvlokken zijn voldoende om Nederland te ontwrichten. Dat heeft niet zozeer met de sneeuw te maken, maar wel met de groeiende bevolking, het toenemende verkeer en het ontbreken van een samenhangende ruimtelijke visie. Het ontbreken van een ruimtelijke visie is de werkelijke code Oranje van het land.

In dit essay willen we niet alleen de vinger op de zere plek leggen, maar vooral ingaan op creatieve ideeën om nieuwe sturingsmodellen in de praktijk te brengen. We schuwen daarbij visie niet. Want wie kan zonder visie vooruitkijken? Wie kan zonder visie keuzes maken? Het leiderschap dat daarvoor nodig is, noemt Ronald Heifetz ‘adaptive leadership’. Bij deze vorm van leiderschap dring je tot de kern van het probleem door, verander je de identiteit van mensen binnen de organisatie en de geloofssystemen van de organisatie[1]. Voor de overheid is zulk leiderschap traditioneel geen sinecure, met een log ambtenarenapparaat en de traagheid van politieke cycli.

 

Regio’s en Metropoolregio’s

Regio’s en Metropoolregio’s zijn samenwerkingsverbanden tussen een centrale stad en de omliggende gemeenten. Deze samenwerkingsverbanden zijn dikwijls gebaseerd op de Wet Gemeenschappelijke Regelingen. Er is sprake van middelgrote steden met een centrumfunctie voor het omliggende gebied en er zijn Metropolen die in regionaal verband samenwerken. Wij noemen de vier grote steden Metropolen. Ze zijn voor Nederlandse begrippen inderdaad groot, maar het zijn nog geen ‘global cities’ zoals New York, London of Tokio en zijn niet te vergelijken met de immense steden in Azië en Afrika.

De Nederlandse Metropoolregio’s zijn een mogelijke oplossing voor de ruimtelijke uitdagingen waarvoor ons land staat. Zij bieden onderdak aan de samenwerking tussen overheid, kennisinstellingen en bedrijfsleven: de triple helix. Organisaties uit de markt, de overheidssector en de civil society kunnen heel goed met elkaar samenwerken.

 

De Nederlandse Metropoolregio’s zijn een mogelijke oplossing voor de ruimtelijke uitdagingen waarvoor ons land staat.

 

De Metropoolregio’s winnen aan belang omdat de grote steden en het omliggende platteland met steeds meer sociale en economische problemen worden geconfronteerd. De nieuwe stedelijke crisis dient zich aan. De druk op de binnensteden, met name op het vastgoed, wordt zo hoog dat vele mensen het zich uiteindelijk niet meer kunnen permitteren om in de stad te wonen. In steden doet zich het probleem al voor dat mensen met een modaal salaris niet meer in de binnenstad kunnen wonen.

Een probleem van regio’s en Metropoolregio’s is dat de democratische legitimatie  niet goed geregeld is. De raadsleden klagen dat er geen sprake is van verlengd, maar van verlegd lokaal bestuur. Omdat het over publieke middelen gaat hechten wij in de democratische rechtsstaat aan de politieke controle en verantwoording. Deze verticale overheidslijn, die geregeld is via het parlement, de provinciale staten en de gemeenteraden houdt echter ook vele veranderingen tegen.

Het is vooral het conflict tussen de verticale sturingsstijl (Hobbes) en de horizontale (De Tocqueville) dat het openbaar bestuur parten speelt. De oplossing ligt dan meestal in de synthese: het integreren van de verticale en horizontale sturingsstijl.  We dienen te komen tot een combinatie van governance (het informele) en government (het formele).

We doen een eerste voorstel voor de ontwerpprincipes van een nieuwe bestuurslaag. We hanteren daarbij een schaal die een slag groter is dan de gemeente. De stad kan het niet alleen, maar moet het ‘ommeland’ erbij betrekken. De Metropoolregio’s zijn een goed voorbeeld, maar ook elders in het land zijn gemeente-overstijgende samenwerkingen mogelijk die, op moderne leest geschoeid, het bestuur een impuls kunnen geven. Uiteindelijk zouden die zelfs de provincies overbodig kunnen maken.

 

Metropoolplatform

Ten eerste denken we dat het Metropoolplatform moet bewegen vanuit het model government in vastomlijnde disciplines in de richting van een nieuwe model next governance in flexibele allianties. Problemen worden complexer en dat vraagt een aanpak die noodzakelijkerwijs allerlei grenzen overschrijdt: tussen bevoegdheden en daarmee van bestuursorganen en hun werkgebieden, van disciplines van onderzoek en uitvoeringsinstanties, en van de territoria van gemeenten, provincies en landen. Beter dan dat je van tevoren kunt uitdenken welke problemen je in welke gevallen bij een nieuw bestuursorgaan zou kunnen neerleggen, zou je bij een herontwerp kunnen uitgaan van een ‘emergente’ aanpak waarbij je complexe problemen projectgewijs onderbrengt bij dit nieuwe platform.

Hoe moet dat dan? We schetsen enkele bouwstenen van het ontwerp van dit platform. De Metropoolregio zou een geschikte case zijn om deze vorm van besturen te implementeren, maar ons model hoeft niet tot de allergrootste steden beperkt te blijven: bij alle problemen met een dynamiek tussen de urban en sub-urban lijkt een dergelijke vernieuwing ons wenselijk.

Ten eerste hanteren we voor het ontwerp van deze vorm van bestuur graag het model van het platform en het netwerk. De staande organisatie is zo klein mogelijk en stelt zich zo veel mogelijk ten doel om het netwerk te faciliteren. Per project wordt uit het netwerk een ‘subset’ gelicht en waar nodig aangevuld die het probleem ter hand moet nemen. Na afloop van het project evalueren de betrokken partijen de geleerde lessen en de gemaakte fouten.

Ten tweede is het van belang dat de bevoegdheden nooit in beton gegoten kunnen zijn, maar juist tijdelijk aan het gremium moeten worden toegekend door de bestuursorganen onder wier bevoegdheid ze vallen. Het zijn grensoverschrijdende, gecompliceerde problemen waar dus meerdere bestuursorganen bij betrokken zijn. Het zijn tevens urgente problemen, want anders zullen die organen er niet mee instemmen dat het probleem tijdelijk aan een nieuw bestuursorgaan wordt uitbesteed. De betrokken organen sluiten een convenant met daarin een helder ontwerp van het tijdelijke ‘project van bestuur’.

Ten derde lijkt ons participatie van betrokkenen gedurende de looptijd van het project (van bijvoorbeeld enkele jaren) essentieel. Dat is op allerlei manieren in te richten, afhankelijk van de schaal van het project. De Omgevingswet biedt bijvoorbeeld instrumenten die de ouderwetse verkaveling van het Bestemmingsplan kunnen omzeilen. In het Omgevingsplan kun je ook veel ‘zachtere’ criteria waarop je de inrichting van een gebied bepaalt, met betrokkenen blijven bespreken toetsen. Je kunt daarmee sturen op thema’s en op visie, zonder je van tevoren geheel vast te leggen op een in getallen uitgedrukt eindresultaat. Ook kun je denken aan modellen voor ‘liquid democracy’ of ‘vloeibare democratie’ waarbij burgers hun zeggenschap niet geheel overdragen aan volksvertegenwoordigers, maar op gezette tijden kunnen meebeslissen. Technologie kan helpen om deze inspraak te stroomlijnen.

Ten vierde zouden we voor deze bestuurslaag een ‘institutionaliseringsverbod’ willen instellen: geen nieuwe ambtenaren. Wél detacheren bestaande bestuurslagen ambtenaren, die gaan samenwerken in tijdelijke kantoorruimte in leegstaande panden in het werkgebied van de regio.

Ten vijfde is transparantie essentieel. Alleen als zowel burgers als bestuurders kunnen nagaan hoe een project verloopt, waar het goed gaat en welke lessen moeten worden getrokken, kan deze vorm van next governance succesvol werken.

Technologie, waaronder open data, fungeert als driver: ze laat zich niet in hokjes duwen. Technologie maakt bijvoorbeeld dat mobiliteit met de energietransitie te maken heeft. Problemen worden complexer en dat vraagt een multidisciplinaire aanpak. Behalve dat functioneert technologie ook als enabler: de platformfunctie van de nieuwe bestuurslaag kan door technologie ondersteund worden. Uiteraard blijft de menselijke “touch” nodig om de ketens goed op elkaar aan te laten sluiten.

 

Problemen worden complexer en dat vraagt een multidisciplinaire aanpak.

 

Cases

Welke problematieken zou je kunnen aanpakken in deze opgewaardeerde Metropoolregio’s, of andere grensoverschrijdende verbanden volgens een nieuw sturingsmodel?

De schaduwministers van het Netwerk Wij Maken Nederland maken in hun analyses regelmatig gewag van fundamentele veranderingen die nieuwe vormen van bestuur noodzakelijk maken.

Volgens Cees-Jan Pen, lector De Ondernemende Regio Fontys Hogescholen moet de echte economie weer leidend worden in de ruimtelijke ordening. Vakmanschap, ambachtelijkheid en een gezonde basis moeten hoog op de agenda. Het betoog van Eduard Ravenhorst bepleit een terugkeer naar de basis op een ander niveau: hij wil het onbenutte talent van de burger als deskundige inzetten in het bestuur en de verticale governance doorbreken die ‘de mogelijkheden tot een constructieve en lerende samenwerking tussen overheid en burgernetwerken en grote marktpartijen [ondergraven]’. Een aanpak op het niveau van een stad en haar onmiddellijke periferie lijkt wenselijk en mogelijk.

Jaap Modder stelt in zijn bijdrage dat de Nederlandse maatschappij voor grote uitdagingen staat en stelt dat de politiek het er lelijk bij heeft laat zitten. Volgens hem komen er nieuwe bestuurlijke schaalniveaus in zicht waarbij de regio en de Metropoolregio’s worden genoemd. Hij stelt diverse acties voor. Eén daarvan is: ‘Substantiële decentralisatie van geld en bevoegdheden naar stedelijke regio’s (rijksoverheid en provincies leveren in)’.

Een andere mogelijkheid is wonen. Woningbouwcorporaties komen er steeds vaker achter dat het niet meer van deze tijd is om woningaanbod en wachtlijsten tot de stadsgrenzen te beperken. In een vooruitstrevende aanpak houd je rekening met de woonwensen van mensen gedurende hun wooncarrière en neem je vragen rond mobiliteit en wekgelegenheid mee.

Energie is een derde voor de hand liggende case die de traditionele werkgebieden van de instituties overschrijdt. Door radicale decentralisatie zijn het straks individuele panden of complexen waar elektriciteit wordt opgewekt, maar verdelingsvraagstukken spelen juist binnen de regio. Uitruil van elektriciteit en warmte geschiedt het efficiëntst door goed rond te kijken en alle partners om tafel te krijgen.

Ten slotte is het Marineterrein in Amsterdam, een gebied van 13 hectare dat honderden jaren afgesloten was voor de rest van de (binnen)stad een interessant geval. Het thema van het terrein zou volgens de plannen innovatie moeten worden. Een nogal tijdsgebonden begrip want wie nu innovatief is, hoeft dat niet per se over tien jaar nog steeds te zijn. Dus hoe betrek je toekomstige gebruikers intensief en structureel bij de ontwikkeling van het terrein en kun je participatie op een passende manier inrichten zonder uit te komen op de vaste sjablonen die van oudsher leidend zijn in de stad en of de regio?

Marineterrein Amsterdam

Tot slot

Het Metropoolplatform zoals we het beschrijven, zou het bestuurlijk denken in Nederland op een aantal punten flink op losse schroeven zetten. Het is veel flexibeler en veranderlijker dan we tot nu toe gewend zijn: besturen op projectbasis behoort niet tot de praktijk. Toch zullen de problemen van morgen zo’n flexibiliteit van ons vergen. Binnen een Metropoolplatform kunnen uiteenlopend organisaties met elkaar samenwerken om tot oplossingen van complexe problemen te komen. Zo ver is het nog lang niet. In de tussentijd moeten we het experiment niet schuwen en de eerste stappen zetten in de richting van transparant, op maat gemaakt, participatief bestuur dat modellen van verticale en horizontale sturing met elkaar verenigt.

 

[1] Ronald Abadian Heifetz, Alexander Grashow, and Martin Linsky, The Practice of Adaptive Leadership: Tools and Tactics for Changing Your Organization and the World (Harvard Business Press, 2009).


 

Jouke de Vries is decaan van de Rijksuniversiteit Groningen/Campus Fryslân (RUG/CF). Daarnaast is De Vries hoogleraar Governance and Public Policy aan de RUG. Tot mei 2015 was De Vries hoogleraar Bestuurskunde en decaan van de Universiteit Lei- den- Campus Den Haag.

De Vries studeerde Politieke Wetenschappen en Be- stuurskunde aan de Universiteit van Amsterdam. In 1989 promoveerde hij aan de Universiteit Leiden op het proefschrift Grondpolitiek en kabinetscrises. In 1999 werd hij benoemd tot hoogleraar bestuurs- kunde aan de Universiteit Leiden en tot wetenschap- pelijk directeur van de Campus Den Haag, de tweede vestiging van de Universiteit Leiden.

Het onderzoek van De Vries zelf richt zich op politiek en bestuur en meer specifiek op besluitvormingspro- cessen, coalitie onderhandelingen en beleidsverande- ringen. Hij publiceert regelmatig in de Staatscourant en Trouw. Ook is hij regelmatig als analist te gast op de radio en in diverse tv-programma’s.


 

Farid Tabarki is de founding director van Studio Zeitgeist en veelgevraagd spreker, dagvoorzitter en gespreksleider. Hij doet sinds 2000 onderzoek naar de (Europese) tijdgeest. Onderwerpen waar hij met zijn studio onderzoek naar doet en vele lezingen over geeft zijn onder meer: radicale decentralisatie, radi- cale transparantie, de vloeibare samenleving en de manier waarop deze ontwikkelingen de samenleving, organisaties en individuen beïnvloeden. De opge- dane inzichten worden door de studio verwerkt tot concrete adviezen en projecten waar veel (internatio- nal opererende) organisaties hun voordeel mee doen. Recentelijk heeft Studio Zeitgeist de whitepaper ‘The Transformation Playground, Reinventing Business Principles’ gepubliceerd. Hierin worden de belang- rijkste organiserende principes van de 21ste eeuw, waarmee organisaties rekening dienen te houden be- schreven.

Farid heeft een wekelijkse column in Het Financieele Dagblad. Vorig jaar is zijn zeer goed ontvangen boek ‘Het Einde van het Midden – Wat een maatschappij van extremen betekent voor mens, bedrijf en politiek’ uitgekomen. In 2012 is hij uitgeroepen tot Trendwat- cher of the Year 2012–2013. Hij presenteerde de tv- programma’s MTV Coolpolitics en Durf te denken: Van Socrates tot Sartre.

Volgens de Volkskrant is Farid een van de tweehonderd meest invloedrijke Nederlanders en hij is bovendien de jongste op de lijst.


 

 

0 Reacties